Новая американская стратегия: как восстановить мировое лидерство

Ответ администрации Трампа на самую насущную проблему в современном мире — пандемию коронавируса — был хуже, чем у любой другой страны. Это, в свою очередь, по вполне понятным причинам испортило имидж Соединенных Штатов: согласно недавнему опросу агентства Pew Research Center, проведенному в 13 крупных экономически развитых государствах, в среднем 84% респондентов согласились с тем, что Соединенные Штаты плохо справляются с COVID-19. Это, безусловно, самая суровая оценка, полученная любой другой крупной международной державой или организацией. Тем не менее, провал антикоронавирусной политики является лишь последним из ряда утрат в общем потенциале Америки, которые ставят под сомнение возможности США как в отношении своих давних союзников, так и стран, к партнерству с которыми Вашингтон будет стремиться в ближайшие годы. Бренд, который когда-то был сравним с творениями Стива Джобса, изменившими мир, и с выдающимися примерами мощи и изобретательности, какими были «воздушные мост» в Западном Берлине и высадка американских астронавтов на Луну, и вообще с возможностями, даруемыми Статуей Свободы — этот бренд теперь олицетворяет хаос, раскол и слабость.

Несмотря на всю критику, направленную в адрес внешней политики США в прошлые эпохи, иностранные лидеры и общественность всегда сохраняли уважение к готовности Соединенных Штатов предпринимать гигантские усилия и их способности решать сложнейшие задачи — важному, но, как оказалось, недооцененному краеугольному камню американской мощи. Сегодня тот факт, что все меньше и меньше людей считают Соединенные Штаты способными справляться с большими проблемами, вызывает серьезную озабоченность у тех, кто считает, что лидерство США должно играть центральную роль в решении проблем изменения климата и других глобальных проблем, разрешение которых требует как огромных знаний, так и умения объединять различные страны.

Более того, в отличие от недавнего прошлого, сегодня у Соединенных Штатов на мировой арене есть мощный конкурент, и все чаще можно услышать, как люди противопоставляют политический разброд и шатания Вашингтона беспощадной эффективности авторитарного правления Пекина. Тем не менее, даже несмотря на то, что Соединенные Штаты испытывают видимые всем и весьма дорогостоящие поражения, Китай тоже пока неумело возится с мантией глобального лидерства — со своим убийственным сокрытием правды о пандемии COVID-2019, своей запугивающей дипломатией и экстерриториальной воинственностью, своим противоречивым подходом к стратегии развития и своей ужасной политикой в области прав человека, включая массовое аресты среди уйгурского мусульманского населения. Такая реальность создает определенные возможности для избранного президента Джо Байдена и его администрации.

Некоторые американцы уверены, что после четырех лет правления Трампа чувство облегчения в иностранных столицах будет настолько глубоким, что лидерство США по ключевым мировым проблемам будет сразу же с радостью приветствоваться вновь. Байден сказал, что его первым внешнеполитическим ходом будет обращение к иностранным лидерам с призывом: «Америка вернулась: теперь вы можете рассчитывать на нас». Он изложил планы по ревизии политики выхода США из международных организаций, отмене вредоносных внешнеполитических решений, прекращению затяжных войн и восстановлению союзов. Он также пообещал уделять приоритетное внимание вопросам изменения климата — помимо борьбы с пандемией и ее последствиями, являющейся сегодня самой неотложной проблемой для всех стран мира.

Эти шаги будут обеспечивать громкие заголовки в СМИ, но, хотя они, конечно, и необходимы, их будет явно недостаточно. Новому президенту придется бороться с широко распространенным мнением о том, что США, граждане которых составляют более 40% всех лауреатов Нобелевской премии в области мира, литературы, экономики, химии, медицины и физики, не обладают достаточными для доверия компетенцией и опытом.

Соответственно, восстановление американского лидерства должно включать в себя более широкую задачу — еще раз показать, что Соединенные Штаты способны решать ключевые проблемы современности.

Новая администрация справедливо отдает приоритет решению внутренних проблем страны — прекращению пандемии, обеспечению экономического восстановления и реформированию изношенных демократических институтов. Байден заявил, что планирует вывести страну из текущего кризиса, «восстановив ее лучшее», имея в виду борьбу с экономическим неравенством, системным расизмом и изменением климата. Однако для серьезных структурных изменений потребуется время. Поэтому администрации Байдена следует осуществлять такие внешнеполитические инициативы, которые могли быстро продемонстрировать возврат высоких американских возможностей. Здесь Байден должен сделать акцент на программах, которые обеспечивают заметные победы в стране, удовлетворяют острые потребности за границей, являются хорошо заметными и приносят ощутимые результаты (последнего как раз зачастую не хватало  многим внешнеполитическим проектам США в последнее время). Это означает меньше риторики вокруг абстрактных тезисов типа «либерального международного порядка» и больше практических демонстраций исключительной способности Соединенных Штатов решать вопросы, которые имеют важное значение для сегодняшней жизни сотен миллионов людей.

Для такого лидерства явно созрели следующие три области международной активности США: глобальное распространение вакцины против COVID-19, расширение возможностей получения образования в Соединенных Штатах для иностранных студентов и ведение активной борьбы с коррупцией внутри страны и за рубежом. Задействуя свои сильные свои стороны и пользуясь теми «открытыми зонами», которые создались для Америки в связи с чрезмерным «перенапряжением» Китая, США могли бы постараться восстановить в мире веру в возможности страны — тот самый базис, который необходим для объединения вокруг себя сил для продвижения американских интересов во всем мире.

БЕССИЛЬНАЯ АМЕРИКА

Споры среди американцев о том, как Соединенным Штатам следует вести себя с другими странами в эпоху после Трампа, привели к обоснованным вопросам о том, сможет ли Америка восстановить к себе тот уровень доверия, который необходим для того, чтобы снова стать лидером. Байден вернет Соединенные Штаты в Парижское соглашение по климату, во Всемирную организацию здравоохранения и (если удастся обеспечить необходимые условия) в ядерную сделку с Ираном. Он сказал, что его администрация возобновит участие в различных международных форумах и инициативах, от которых отказался Трамп, таких как Совет ООН по правам человека и Международное соглашение по миграции. Он пообещал положить конец деструктивным проявлениям политики администрации Трампа, таким как запрет на поездки в страны с мусульманским большинством, сокращение до исторического минимума числа беженцев в США, разъединение семей на южной границе, споры с союзниками и обнимания с авторитарными лидерами. И Байден пообещал использовать тесные связи с зарубежными политиками, которые он установил за четыре десятилетия работы во внешнеполитической сфере, чтобы убедить страны Азии и Европы в том, что на Вашингтон снова можно полагаться как на союзника.

Эти шаги могут помочь Соединенным Штатам продемонстрировать, что они честно и с готовностью подходят к своим партнерским отношениям, но их будет недостаточно, чтобы снять разумные сомнения в возможностях США. Согласно опросам службы Гэллапа, за последние три года одобрение лидерства США в более чем 130 странах значительно снизилось. Опросы агентства Pew показали, что благожелательное отношение к США уменьшилось только за последний год на двузначные значения и достигло рекордно низкого уровня в Австралии, Канаде, Франции, Японии, Нидерландах, Швеции и Великобритании. Эти результаты Pew в первую очередь приписывает тому, что Соединенные Штаты плохо справляются с пандемией коронавируса.

Помимо статистики, накопились и конкретные примеры падения веры в возможности США. После того, как Трамп начал рекомендовать лекарства от малярии в качестве средства лечения COVID-19 органам здравоохранения в Африке, включая Африканские центры по контролю и профилактике заболеваний (главное учреждение здравоохранения на континенте), пришлось изо всех сил отговаривать людей от их приема. Норвежский университет призвал своих студентов возвращаться домой из стран «с плохо развитыми услугами здравоохранения и инфраструктурой… например, из США». Журналист круглосуточного кабельного новостного канала N1 Боснии заметил о Соединенных Штатах: «Вице-президент носит маску, а президент — нет. Некоторые сотрудники их носят; некоторые нет. Все действуют как хотят. Со временем Белый Дом становится все больше похож на Балканы».

Пандемия может быть самым важным событием нашего времени, и будет нелегко изменить мнение о неспособности Соединенных Штатов принять эффективные меры против COVID-2019, прочно укоренившееся и среди самих американцев, и среди жителей других стран. Рейнхард Бутикофер, член Европейского парламента от Германии, подытожил то, как Соединенные Штаты стали восприниматься в Европе: «Сияющий град на холме сияет уже не так, как раньше».

В 2009 году, когда Байден в последний раз вошел в исполнительную власть, те из нас, кто был частью администрации Обамы, столкнулись с аналогичными сомнениями, вызванными катастрофической войной в Ираке и ответственностью Соединенных Штатов за мировой финансовый кризис. Президент Барак Обама предпринял шаги, похожие на те, что обещает Байден: воссоединение со структурами ООН и уплата всех взносов в эту организацию, запрет таких бесчеловечных методов, как пытки, устранение ущерба союзническим отношениям, нанесенным американским вторжением в Ирак, и провозглашение лозунга: «Мы готовы лидировать вновь.» Но хотя эти шаги были необходимыми и полезными для создания более благоприятного отношения со стороны международной общественности, мое собственное впечатление — как человека, проработавшего в администрации Обамы все восемь лет ее существования — таково, что имидж Соединенных Штатов не достиг хоть какого-то подъема вплоть до 2014-15 годов, когда уверенность в лидерство США стала возвращаться под воздействием ряда заметных результатов инициатив тогдашнего президента.

В тот период Обама мобилизовал более 62 стран для искоренения вируса Эбола в Западной Африке, направив туда медицинских работников, построив больницы для лечения Эболы и развернув там лаборатории для проведения экспресс-тестов. Американские ядерные эксперты обсуждали новаторские идеи по блокированию доступа Ирана к созданию ядерного оружия, а американские дипломаты заручились поддержкой Китая, России и других крупных держав, чтобы поддержать атомную сделку, основанную на этих идеях. Американские ученые и дипломаты задействовали огромный национальный опыт в области борьбы с изменением климата и политический капитал США, чтобы заключить в Париже соглашение, которое включало в себя обязательства по сокращению выбросов парниковых газов и принятие других мер по смягчению темпов климатических изменений почти во всех странах мира. К концу 2015 года, прогуливаясь по залам ООН в качестве посла США и общаясь с моими коллегами, я обнаружила ощутимо более высокий уровень веры в Соединенные Штаты и желание сотрудничать с нами, чем два года назад.

Восприятие внешней политики США как ненадежной и неустойчивой, значительно усилилось именно в последнее время, когда мир стал свидетелем радикального поворота от политики Обамы к политике Трампа. Более того, сильные электоральные позиции Трампа и поддержка, которую он получил от видных республиканцев в своих попытках отрицать победу Байдена, только усилят опасения по поводу того, что отмеченные ранее улучшения во внешней политике США окажутся недолговечными. Тем не менее, нам еще есть чему поучиться из прошлого: каждая из этих инициатив эпохи Обамы опиралась не только на дипломатию, которую Байден и другие демократы справедливо пообещали восстановить. Эти инициативы требовали — и эти требования были удовлетворены — эффективных административных ноу-хау и развертывание экономических, технических и разведывательных ресурсов, которыми мало кто из других стран имел в своем распоряжении. Самое главное, они дали осязаемые результаты по тем проблемам, которые тогда вызывали наибольшую озабоченность общественности как в Соединенных Штатах, так и за рубежом.

ПЕРЕНАПРЯЖЕНИЕ КИТАЯ?

Несмотря на все опасения, что Китай воспользуется определенным уходом Соединенных Штатов с мировой арены, события последних нескольких лет не вызвали всплеска веры в Китай как альтернативного глобального лидера. Приход Китая к вершинам мирового влияния за последнее десятилетие был, пожалуй, наиболее заметным явлением в мире, однако опрос службы Гэллапа показал, что мировой рейтинг одобрения Китая — в среднем 32% среди более чем 130 стран — за десять лет практически не изменился. Опросы того же агентства Pew, которые показали существенное падение имиджа США, демонстрируют, что большинство опрошенных в упомянутых странах также придерживаются негативных взглядов и на Китай, и во многих случаях эти оценки только ухудшаются. В Соединенном Королевстве пять лет назад рейтинг неодобрение Китая составляло менее 40%; сегодня он составляет почти 75% — эта тенденция также очевидна в Австралии, Канаде, Германии и Южной Корее. Высокими остаются сомнения относительно того, как Китай справился с пандемией: в среднем 61% опрошенных согласились с тем, что Пекин плохо боролся против изначальной вспышки вируса на своей территории (только США получили еще более худшие оценки).

Военные предприятия Пекина за последний год лишь усугубили это беспокойство. Китай усилил агрессивные устремления вокруг Тайваня, в Южно-Китайском море, на границе с Индией и в Гонконге. Когда Австралия призвала к международному расследованию происхождения коронавируса, Китай в ответ поднял до 80% импортные пошлины на ячмень, главный экспортный продукт Австралии. Официальные лица Фиджи с ужасом наблюдали, как китайские дипломаты без приглашения появились на приеме, посвященном Тайваню, и избили тайваньского дипломата, который пытался помешать им войти. После того, как Нидерланды изменили название своей торговой миссии на Тайване на «Нидерландский офис в Тайбэе», что отразило расширение двусторонних отношений за пределы экономики, Китай пригрозил отменить поставки в Голландию медицинских материалов для борьбы с коронавирусом.

Запугивания со стороны Китая уже вызывают негативную реакцию. Как показал опрос агентства Pew, угрозы Пекина способствовали тому, что недоверие голландцев к президенту Китая Си Цзиньпину выросло на 17% за один год. В Австралии премьер-министр Скотт Моррисон теперь требует новых полномочий для уменьшения влияния Китая в стране. Министр обороны Канады осудил как «дипломатию заложников» заключение в тюрьму двух ни в чем не повинных канадцев в отместку за арест в Канаде одного из китайских чиновников. В первые месяцы пандемии министерство иностранных дел Франции публично упрекнуло китайского посла в Париже после того, как его посольство обвинило Францию в том, что пожилые люди «умирают от голода и болезней» в домах престарелых. Индия запретила импорт более 100 мобильных приложений китайского производства в ответ на напряженность на границе, которая в течение нескольких месяцев привела к гибели более 20 индийских солдат.

Соединенные Штаты обладают уникальными возможностями помочь другим странам во вводе в действие противо-коронавирусной вакцины

Еще до пандемии во всем мире росло беспокойство по поводу китайской мировой стратегии, чему в первую очередь способствовало масштабное строительство Китаем инфраструктуры, известное как инициатива «Один пояс, один путь», а также агрессивное продвижение им своих дорогих кредитов. Например, трудности Шри-Ланки с обслуживанием своего долга по порту, построенному китайцами, бесславно закончились сделкой, которая фактически поставила этот проект под полный контроль Пекина. Когда премьер-министр Малайзии отменил финансируемые Китаем инфраструктурные проекты на миллиарды долларов, одобренные его предшественником, он объяснил: «Все дело в том, что речь идет о слишком больших и дорогих китайских кредитах, которые мы не можем себе позволить». После того как президент Танзании отменил сделки, заключенные его предшественником с Китаем, он аналогичным образом заметил, что только «сумасшедший» примет китайские условия, которые до этого были согласованы. В Нигерии политики потребовали официального расследования кредитной практики Китая в стране в связи с тем, что прошлым летом распространились слухи о том, что Пекин может начать конфискацию нигерийских национальных активов. В Замбии бывший министр торговли обратился в Конституционный суд с просьбой вынести решение о законности кредитных сделок с китайцами, в результате которых она задолжала Китаю четверть всего своего внешнего долга.

В мире ведутся активные споры о том, придерживается ли Пекин преднамеренной стратегии «дипломатии долговых ловушек». Сейчас невозможно точно установить, сколько задолжали Китаю развивающиеся страны. Но исследование 2019 года показало, что 50 крупнейших получателей китайских кредитов имели тогда долги перед Китаем в размере примерно 15% их совокупного ВВП, по сравнению с соответствующим показателем менее 1% в 2005 году. Между тем, китайские инфраструктурные проекты в мире потеряли значительную часть своего блеска, из-за обеспокоенности по поводу их транспарентности, ухудшения состояния окружающей среды и притока китайских рабочих, которые заняли рабочие места, которые, по мнению местных жителей, могли стать доступными для них. Общественное противодействие проектам «Один пояс, один путь» проявляется даже в странах, в которых существуют строгие ограничения на публичное выражение несогласия, включая Казахстан, Лаос и Мьянму.

Действительно, многие страны по-прежнему видят значительные возможности в более тесных связях с Китаем. Однако за последние четыре года мнения о лидерстве Пекина в важнейших областях ухудшились. И для Байдена это открывает новые возможности. Но для того, чтобы полностью реализовать их, новая администрация должна восстановить репутацию Соединенных Штатов как страны с большим потенциалом.

ЧАС НУЖДЫ

Демонстрация возможностей требует способности делать сразу несколько важных дел — как это сделала администрация Обамы во время финансового кризиса, спасая американскую экономику, а также побуждая G-20 предоставить стимулы на сумму более 1 триллиона долларов для других борющихся с экономическим спадом стран, тем самым помогая сохранить целостность мировой экономики. Соединенные Штаты могут вновь начать участвовать во всех сделках и международных организациях, в которых это необходимо, но наибольший рост американского влияния в мире будет достигнут, если США продемонстрируют свою способность помочь другим странам в час наибольшей нужды.

Если начать с проблемы, от которой репутация Соединенных Штатов пострадала больше всего — пандемии коронавируса, то администрация Байдена должна возглавить глобальное распространение вакцины таким образом, чтобы это напомнило миру о том, на что способны Соединенные Штаты. При любом другом президенте, за исключением Трампа, администрация должна будет торопиться не только с вакциной для внутреннего употребления — она должна стать мировым лидером в разработке плана глобального ее распространения. Трамп не проявил интереса к вопросу о поставках американской вакцины в другие страны. Наряду с инициированием выхода Соединенных Штатов из Всемирной организации здравоохранения, он горделиво отказался от участия в программе COVAX, инициативе 184 стран, которая направлена на обеспечение доступности двух миллиардов доз вакцины по всему миру, в основном для групп высокого риска и медицинских работников, до конца 2021 г.

Соединенные Штаты имеют хорошие возможности для вакцинации американцев, при условии наличия безопасной и эффективной вакцина. Правительство США уже закупило у фармацевтических компаний 800 миллионов доз для населения страны, насчитывающего 328 миллионов человек. Но одной только вакцинации американцев будет недостаточно, чтобы гарантировать их благополучие. Глобальная пандемия не закончится полностью, и экономика США полностью не восстановится в то время как COVID-19 все еще бушует в других странах. Попытки Китая убедить мир в том, что он является «ответственной великой державой», помогая другим странам получить доступ к вакцинам, должна дать республиканцам дополнительный импульс для поддержки глобальных усилий даже в чрезвычайно сложных финансовых условиях.

Байдену следует начать с присоединения США к программе COVAX, которая сыграет ключевую роль в справедливом распределении вакцин. Тем не менее, даже если этот проект будет полностью профинансирован и сможет достичь своих целей, ожидается, что к концу 2021 года COVAX охватит лишь четверть мирового населения. США должны пойти дальше путем установления отношений двустороннего сотрудничества со странами низкого и среднего уровня развития и решения проблем с вакцинацией их населения. У Соединенных Штатов есть очевидное конкурентное преимущество в этих усилиях: их беспрецедентный научный опыт и непревзойденный глобальный охват. Хотя в 2019 году Китай обогнал Соединенные Штаты по общему количеству дипломатических миссий в мире, наличие обширной дипломатической сети и ее использование во благо людей — это две совершенно разные вещи. И Центры США по контролю и профилактике заболеваний (CDC), и Агентство США по международному развитию (USAID) обладают большим опытом работы с программами по иммунизации населения и имеют устоявшиеся рабочие контакты и отношения с министерствами здравоохранения, неправительственными организациями, академическими учреждениями и частным сектором во многих зарубежные страны.

Эксперты в области здравоохранения указывают, что обеспечение широкого доступа к вакцине COVID-19 будет очень сложной задачей, требующей точного контроля температуры во время ее транспортировки и хранения, новых методов логистики в условиях резкого сокращения коммерческих авиаперевозок (фармацевтические компании обычно отправляют половину своей продукции в грузовых отсеках пассажирских самолетов), поиска и производства огромного количества материалов, таких как стеклянные флаконы и шприцы и разработки убедительной пропаганды вакцин, адаптированной к конкретным группам населения. В качестве доказательства сложности этих проблем можно привести недавнюю оценку устойчивости цепочки поставок, осуществленную логистической компанией DHL. По ее результатам компания пришла к заключению о том, что «большие части Африки, Южной Америки и Азии не могут быть адекватно обеспечены» вакциной из-за отсутствия технологий, необходимых для сохранения доз при необходимой температуре.

Имея десятилетия опыта глобальных кампаний иммунизации больших групп людей против полиомиелита, кори и оспы, а также недавней кампании против лихорадки Эбола в Западной Африке, Соединенные Штаты обладают исключительным потенциалом для оказания помощи другим странам в задействовании вакцины. Это будет включать в себя помощь в управлении глобальной логистикой, устранение неизбежных проблем, возникающих с международными цепочками поставок, поддержку кампаний по информированию общественности, предоставление технических знаний по контролю качества, обучение местных медицинских работников и реализацию программ по расширению поставок вакцины, в том числе и в труднодоступные районы. Для выполнения всех этих задач потребуются давние партнерские отношения США с правительствами и другими участниками более чем 60 стран, где уже работают тысячи сотрудников Центров США по контролю и профилактике заболеваний (CDC), и Агентство США по международному развитию (USAID).

Судя по реакции на оказание Америкой жизненно важной помощи в других случаях, такие усилия также окажут значительное положительное влияние на имидж Америки. Хотя это и не будет главным мотивом наших действий, тем не менее это должно быть важным соображением для администрации, которая должна попытаться показать скептически настроенному миру, что на Соединенные Штаты можно снова рассчитывать. После цунами 2004 года в Индийском океане, землетрясения 2005 года в Пакистане и цунами 2011 года в Японии широко освещенная помощь США в ликвидации последствий этих стихийных бедствий почти сразу же вызвала благоприятное восприятие Соединенных Штатов в этих регионах. Более долговременный пример такого воздействия можно видеть в «Чрезвычайным плане президента по борьбе со СПИДом» (PEPFAR), «авторской» международной инициативе президента Джорджа Буша, в соответствии с которой лечение ВИЧ-инфекции было предоставлено более чем 16 миллионам человек во всем мире, включая 700 000 детей. В дополнение к огромным гуманитарным результатам, согласно научным исследованиям, проведенным в 2009 году, программа PEPFAR оказала значительное и продолжительное позитивное влияние на отношение иностранной общественности к Соединенным Штатам, вызвав «существенное» повышение авторитета США среди стран, участвовавших в программе. Действительно, по данным службы Гэллапа, при уходе президента Буша со своего поста в 2009 году, его рейтинг одобрения в Соединенных Штатах поднялся до 34%, и взлетел до 73% в африканских странах.

ЭКСПОРТ АМЕРИКАНСКИХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ

Хотя никакая другая американская инициатива не повлияет на лидерство США больше, чем лидерство в области анти-коронавирусной вакцины, один из лучших способов продемонстрировать интеллектуальную мощь и силу ноу-хау Соединенных Штатов — это снова сделать американские университеты самыми привлекательными в мире для иностранных талантов. Байден пообещал положить конец явно предвзятой иммиграционной политике Трампа, такой как запрет въезда в страну мусульман и антигуманные ограничения на предоставление политического убежища. Но американские университеты занимают в воображении человечества особое место. Поэтому снижение визовых барьеров для учебы в Соединенных Штатах при одновременном создании иностранным студентам лучших и более доступных возможностей с точки зрения получения работы в Соединенных Штатах после окончания учебы может принести как краткосрочные, так и долгосрочные дивиденды для расширения влияния США в мире.

До президентства Трампа инициативы по привлечению иностранных студентов в Соединенные Штаты не вызывали споров. На протяжении многих десятилетий Соединенные Штаты были ведущим направлением для обучения иностранных студентов. Ежегодно в Соединенных Штатах получают образование более одного миллиона неамериканцев, и, по данным Государственного департамента, за четыре академических года с 2012 года, общее количество иностранных студентов, приезжающих в Соединенные Штаты, ежегодно росло на 7-10% благодаря усилиям, которые получали поддержку обеих политических партий. Однако из-за новых визовых ограничений и анти-иммигрантской позиции администрации Трампа в 2018/19 учебном году (до пандемии) количество новых учащихся сократилось на 8% по сравнению с четырьмя годами ранее.

Предыдущие администрации поддерживали обучение в США иностранцев, но их усилиям редко уделялось особое внимания, поскольку они соответствовали общему впечатлению о Соединенных Штатах как о многонациональной стране, приветствующей иностранные таланты. Однако по прошествии последних четырех лет у Байдена появилась возможность перезапустить это направление таким образом, чтобы повысить глобальное признание того, как много иностранных студентов получают образование в Соединенных Штатах, и улучшить осведомленность внутри страны о выгодах такой политики. Он также может помочь нейтрализовать леденящие кровь последствия ксенофобской риторики Трампа, которая еще до пандемии заставила многих молодых людей отказаться от учебы в Соединенных Штатах в пользу таких стран, как Австралия и Канада. Трудно придумать более рентабельный для Байдена способ охвата международного сообщества, обеспокоенного дальнейшим развитием Соединенных Штатов, чем донесение до него того факта, что страна снова широко принимает яркие молодые умы со всего мира.

Байден мог бы начать с выступления, объявив, что его администрация вместе с американскими университетами вновь приветствует иностранных студентов, давая понять, что они являются активами Америки, а не угрозой ей. Администрация должна поставить цель снова ежегодно увеличивать количество иностранных студентов на 7-10%, достигнутых ранее в этом десятилетии, и добиваться от университетов обязательств по привлечению их из тех частей мира, выходцы из которых исторически были слабо представлены в американских университетских кампусах. Ему также следует интегрировать обсуждение иммиграционной и визовой политики в более широкую дискуссию о том, как снова безопасно открыть Соединенные Штаты. И ему следует предпринять ряд шагов, которые сразу же облегчат иностранцам обучение в Соединенных Штатах, в том числе издание новых инструкции для сотрудников таможни и пограничной службы США, чтобы они перестали преследовать и запугивать иностранных студентов, гарантируя, что студентам не придется «биться» за продление визы в середине срока обучения. Байден должен воссоздать умирающий Академический консультативный совет по национальной безопасности, состоящий из ректоров университетов и экспертов в области образования, которые консультируют Департамент внутренней безопасности о том, как его политика влияет на иностранных студентов, преподавание и академические исследования. Он также должен приказать ускорить рассмотрение и модернизировать обработку заявлений на студенческую визу, оценить, какие административные препятствия можно устранить, а какие сделать более прозрачными для того, чтобы облегчить жизнь иностранных студентов, которые часто остаются в подвешенном состоянии, в ожидании многочисленных необходимых разрешений.

Такая образовательная инициатива принесет много выгод. В то время, когда вера в прошлые сильные стороны Америки пошла на убыль, иностранные студенты получат доступ к знаниям и инновациям в Соединенных Штатах. Новые возможности, друзья и профессиональные связи породят прочную доброжелательность по отношению к Америке и американцам. Кроме того, приток большего числа иностранных студентов в период длительного и трудного восстановления экономики будет означать, что американскую экономику поступит больше денег. В 2019 году, несмотря на сокращение числа новых учащихся, международное образование было в США шестым по объемам экспортом услуг и принесло американской экономике почти 44 миллиарда долларов и, согласно анализу Министерства торговли, проведенному администрацией Трампа, дало более 458000 рабочих мест. В то время, когда Китай тоже превращается в крупнейшего экспортера образовательных услуг, эта инициатива стала бы важным противовесом ему, привлекая международные таланты, знакомя будущих лидеров с ценностями открытого общества и делая многих из них на всю жизнь «послами демократии»- и адептами прочных связей между их странами и Соединенными Штатами.

Поскольку американские университеты мирового класса издавна были маяком для успешных молодых людей всех национальностей, многие иностранные выпускники основали компании и сделали свои научные открытия в Соединенных Штатах. Другие, вернувшиеся домой, доросли до того, чтобы управлять своими странами: как недавно отметило агентство Bloomberg, более 20 процентов нынешних африканских лидеров учились в Соединенных Штатах, в том те, кто сейчас «у руля» в Эфиопии, Кении и Сомали и других странах.

Долгосрочные выгоды от налаживания связей с новыми поколениями иностранных граждан отнюдь не потеряны и для китайцев. «Более 300 мировых лидеров, включая президентов, премьер-министров и министров по всему миру, окончили университеты США, но лишь несколько иностранных лидеров окончили китайские университеты», — сказал в 2017 году Ван Хуэйяо, влиятельный советник Государственного совета Китая. Нам необходимо прилагать усилия для расширения академических обменов и обучения большего числа политических элит из других стран".

Конкурентное преимущество Соединенных Штатов всегда проистекало из их разнообразия и способности предоставлять иностранцам широкие возможности. Американцы должны гордиться тем, что большинство самых ценных стартапов в США были созданы иммигрантами, четверть из которых приехали в Соединенные Штаты в качестве иностранных студентов. Обеспечение продолжения этой тенденции — и дополнительные усилия по ее рекламе — продемонстрируют людям во всем мире, что еще слишком рано делать ставку на угасание американского динамизма.

БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ

Если распространение вакцины позволит использовать возможности США для спасения жизней, а расширение экспорта образовательных услуг продемонстрирует интеллектуальную мощь и открытость США, то глобальная инициатива по борьбе с коррупцией позволит Соединенным Штатам продемонстрировать миру свои уникальные возможности для отслеживания, выявления и преследования финансовых преступлений, что отвечает требованиям людей во всех уголках мира. Байден пообещал выпустить президентскую директиву, в которой объявляет борьбу с коррупцией «одним из основных приоритетов национальной безопасности». Он также пообещал провести крупный саммит с представителями других демократических стран в течение первого года своего пребывания в должности, где коррупция будет одним из ключевых пунктов повестки дня. Но он может пойти и дальше, вообще сделав борьбу с коррупцией центральным элементом своей международной политики.

Соединенные Штаты являются центральным узлом глобальной финансовой системы, которая в период с 1999 по 2017 год «перемолола» не менее 2 триллионов долларов в виде средств, связанных с торговцами оружием, наркоторговцами, «отмывателями» денег, лицами, уклоняющимися от налогов, и коррумпированными чиновниками. Реальная сумма незаконных денег, проходящих через мировую экономику, несомненно, намного больше (2 триллиона долларов включают только то, что отфиксированы самими банками), а ежегодные издержки от коррупции в 2019 году, возможно, достигнут примерно 4 триллионов долларов — пяти процентов мирового ВВП. По оценкам Всемирного банка, каждый год физические и юридические лица платят 1 триллион долларов только в виде взяток. На благо людей в самих США и за рубежом администрация Байдена может возглавить изменения, которые кардинально снизят коррупцию, отмывание денег и глобальное уклонение от уплаты налогов — практик, которые финансируют автократических лидеров и партии, усугубляют неравенство доходов и нарушают права человека.

Заметный рост автократов и популистов во всем мире вызвал тревожное ощущение того, что репрессивные режимы получают дополнительные импульсы к своему существованию, но сама по себе коррупция — это главный источник уязвимости этих лидеров. Хотя они спокойно относятся к нарушению прав избирателей и открыто восхищаются «китайской моделью» авторитарного капиталистического управления, ни один такой лидер не хочет, чтобы стало известно, что он использовал свою власть и привилегии, для того, чтобы помочь себе и своим друзьям получить прибыль за счет простых граждан.

Гнев по поводу коррупции и неправомерных действий стал движущей силой волны массовой мобилизации гражданской оппозиции во всем мире. За последнее десятилетие Центр стратегических и международных исследований зафиксировал в среднем ежегодный прирост на 11,5% количества протестных акций, проходящих во всем мире. При этом противодействие коррупции играет центральную роль примерно в половине из 37 рекордных крупных протестных движений, которые отмечены в 2019 году. В таких странах, как Алжир, Ирак, Ливан, Мальта и Судан эти протесты привели к отставке лидеров и смене правительства. В последние годы разоблачения о том, что влиятельная бразильская строительная фирма Odebrecht заплатила взяток на 788 миллионов долларов по всей Латинской Америке, привели к свержению крупных политических фигур и перевернули политику в десятке стран региона. Хотя не каждый коррупционный скандал приводит к таким драматическим последствиям, академические исследования дают достаточно доказательств того, что коррупция вносит значительный негативный вклад в рост недовольства демократией, особенно в странах с устоявшимися демократическими системами. Таким образом, активная борьба с коррупцией может сыграть важную роль в сдерживании глобального демократического спада, и одновременно помочь странам сохранить ценные государственные средства во время пандемии и связанного с ней экономического кризиса.

Как и в случае с большинством основных внешнеполитических вопросов, основу лидерства Байдена необходимо будет заложить в самих США, начиная с мер по наведению порядка после самого коррумпированного президентства в истории США. Финансовые учреждения и другие субъекты частного сектора, уличенные в отмывании грязных денег, по всей видимости, считают штрафы простыми расходами на ведение бизнеса. Для подлинного сдерживания необходимо применение более суровых санкций, включая уголовное преследование. И демократам необходимо посвятить себя трудной работе по отмене решения Верховного суда от 2010 года, разрешившего корпорациям и другим группам нести неограниченные расходы на избирательную кампанию, и принятию дополнительных мер по недопущению поступления иностранных денег в выборы в США.

Но и на международной арене предстоит сделать очень много. Соединенные Штаты могут настоять на том, чтобы страна, вступающая в преференциальные торговые соглашения с Америкой в обязательном порядке брала на себя определенные минимальные антикоррупционные обязательства, и увеличивать техническую помощь тем странам, которые стремятся сделать больше. США могут использовать антикоррупционную составляющую закона Магнитского, координируя санкции против коррумпированных лиц и организаций со своими союзниками. Для тех стран, в которых уже действуют сильные антикоррупционные законы, администрация Байдена может поощрять более широкое применение законов, запрещающих получение взяток от иностранных государств и отмывание денег, поскольку их соблюдение во всем мире заметно снизилось. По данным международной организации Transparency International, только четыре из 47 ведущих стран-экспортеров активно применяют законы о борьбе со взяточничеством.

Борьба с коррупцией — еще одна область, в которой Соединенные Штаты имеют преимущество перед Китаем. С 1977 года Закон о коррупции за рубежом (FCPA) запрещает американским гражданам и компаниям давать взятки иностранным должностным лицам за рубежом и требует прозрачной отчетности. Хотя Трамп пытался избавиться от FCPA, и в последнее время количество новых расследований в рамках этого закона сократилось, Министерство юстиции и Комиссия по биржам и ценным бумагам продолжают обеспечивать его соблюдение, а также соблюдение Конвенции Организации экономического сотрудничества о борьбе с взяточничеством. Напротив, Китай — крупнейший в мире экспортер, со второй в мире экономикой и множеством компаний, замешанных в многочисленных коррупционных скандалах в других странах, — не проводил никаких расследований по фактам взяточничества за рубежом в период с 2016 по 2019 год.

Подставные компании, зарегистрированные в Соединенных Штатах, часто используются коррумпированными иностранными субъектами для сокрытия украденных государственных средств или для сокрытия платежей, полученных ими в виде взяток и «откатов». США должны обновить свои методы борьбы с отмыванием денег, которые не реформировались десятилетиями, включая требование о раскрытии информации (будь то путем обеспечения принятия ожидаемого двухпартийного законодательства в Конгрессе, называемого Законом о корпоративной прозрачности, или посредством исполнительных действий администрации Байдена) о тех лицах, которые фактически получает прибыль или контролирует собственность, компании и фонды, зарегистрированные в Соединенных Штатах. Обязав участников ВЭД создать открытый реестр этих фактических бенефициаров, администрация Байдена должна оказать давление на другие страны, чтобы они сделали то же самое, закрывая лазейки в Европе и за ее пределами, с тем чтобы истинные владельцы активов могли подвергнуться правовому надзору. Эти реестры незаменимы для выявления и расследования незаконных денежных потоков. В дополнение Байден должен также дать указание спецслужбам США выделить больше ресурсов на раскрытие крупных транснациональных финансовых преступлений, следя за тем, чтобы администрация не уделяла неоправданно большого внимания техническим вопросам, пренебрегая при этом практическим сбором доказательств, необходимых для фактического создания дел и ликвидации коррупционных сетей.

Немногие люди — будь то в Соединенных Штатах или где-либо еще — вероятно, знают о таких программах, даже если они работают так, как задумано. Чтобы повысить авторитет антикоррупционных усилий США, администрации Байдена следует рассмотреть возможность принятия мер для обеспечения того, чтобы обычные граждане, пострадавшие от коррупции, действительно увидели выгоды от правоприменения антикоррупционных законов. Когда западные страны изымают незаконные доходы от взяток своих граждан, полученных от иностранцев, они, как правило, автоматически возвращают деньги в казну иностранных государств. Вашингтону следует изучить механизмы, с помощью которых лица, пострадавшие в результате дачи взяток или хищения национальных активов, могут получить компенсацию, поощряя другие страны двигаться в том же направлении. Правовая система США предъявляет строгие требования к установлению статуса лица или группы лиц в суде. Однако важно, чтобы те, кто пострадал от коррумпированных субъектов — будь то, например, в результате хищения государственных средств, которые могли быть использованы для покупки аппаратов ИВЛ, или опасности для здоровья, возникшей в результате ошибочной выдачи экологических разрешений, — получили гораздо более ощутимые выгоды от глобальной антикоррупционной политики США.

В качестве вице-президента Байден потратил много времени, отстаивая интересы антикоррупционной Комиссии Гватемалы, известной как CICIG, которая возбудила дела против сотен нынешних или бывших правительственных чиновников в стране. Созданная ООН и финансируемая Соединенными Штатами и другими внешними донорами, эта независимая комиссия расследовала укоренившиеся в стране преступные сети, а затем работала с гватемальскими коллегами для судебного преследования взяточничества и других раскрытых ими преступлений. CICIG мог похвастаться 85-процентным успехом в доведении дел до суда (в сферу деятельности комиссии попали как действующий президент, так и действующий вице-президент) и стала самым популярным учреждением в Гватемале. Но в 2019 году она был распущена правительством Гватемалы без особых протестов со стороны администрации Трампа. Внутренняя популярность Комиссии стала лишь одним из проявлений желания граждан всего мира видеть коррупцию и беззаконие преследуемыми независимыми органами. И они должны понимать, что за этим общим принципом стоят Соединенные Штаты.

При администрациях Обамы и Трампа бюджет Госдепартамента на борьбу с коррупцией составлял в среднем всего 115 миллионов долларов в год. Дополнительные ресурсы следует сочетать с директивой для американских дипломатов о регулярном целевом обсуждении вопросов коррупции с иностранными коллегами и с назначением высокопоставленного координатора Белого дома по борьбе с коррупцией, который будет руководить многочисленными задействованными агентствами и сигнализировать о приоритетных случаях внутри страны и за рубежом.

МИР ТАМ, ГДЕ ОН СЕЙЧАС ЕСТЬ

Все эти инициативы не исцелят расколотую нацию, которая стала еще более расколотой из-за спорных выборов 2020 года. Они не заставят иностранных лидеров или общественность забыть про нарушенные Америкой обещания, вредоносные американские политические акции или тот факт, что в Соединенных Штатах один из самых ужасных показателей смертности на душу населения от COVID-19 среди всех стран с высоким уровнем дохода на душу населения. И они не сделают Китай менее грозным соперником.

Однако эти инициативы могут помочь большей части мира, справиться с проблемами там, где он сейчас находится: оправиться от смертельной пандемии, пережить ксенофобскую отчужденность Америки и добиться таких форм правления, которые подотчетны людям. Они также напомнили бы миру не о туманном «возвращении лидерства США», а о конкретных возможностях США. Эти активы, растраченные или проигнорированные Трампом, остаются теми ключевыми сильными сторонами Америки, которые только Соединенные Штаты сами и смогут реализовать.

Саманта Пауэр (Samantha Power), Foreign Affairs