Качество власти зависит от уровня образования граждан

На прошлой неделе в журнале Journal of Law and Economics была опубликована статья Education, Complaints, and Accountability (Образование, жалобы и подотчетность), в которой отмечен один из возможных механизмов взаимосвязи: возможность жаловаться и предъявлять претензии. Авторы статьи Хуан Ботеро (Juan Botero) и Алехандро Понсе (Alejandro Ponce) из неправительственной организации World Justice Project (где я работаю научным сотрудником), а также Андрей Шлейфер (Andrei Shleifer) из Гарвардского университета пришли к выводу, что «образованные граждане больше жалуются». И их жалобы дают результаты. «Эти жалобы заставляют чиновников лучше себя вести и работать, так как они опасаются наказания, а это в свою очередь ведет к повышению ответственности, подотчетности и качества работы власти». В исследовании говорится, что люди с более высоким уровнем образования значительно чаще подают жалобы на органы власти по вопросам качества услуг, злоупотреблений полиции и коррупции. Вот вкратце суть этой теории:

Одна из причин, почему власть совершенствуется и становится лучше, состоит в том, что граждане жалуются на государственных служащих, которые дурно с ними обращаются: на полицейских, которые их избивают, на чиновников, вымогающих взятки, на учителей, пропускающих занятия. Государственный служащий, решивший нарушить правила, вынужден взвешивать риск получения дисциплинарного взыскания за свое неправильное поведение, каким бы мягким оно ни было. Когда жалоб от граждан становится больше, риск расследования и дисциплинарных наказаний возрастает… Когда уровень образования в стране растет, вместе с ним растет и количество жалоб на нарушения чиновников, а в связи с этим повышаются и издержки от злоупотреблений, создавая стимулы для исправления поведения в лучшую сторону. Чиновники начинают реже брать взятки, стараются достойно обращаться с людьми, вовремя приходят на работу и так далее.

Чтобы проверить эту логику со всех сторон, авторы проанализировали огромное количество информации по 80 с лишним странам, поступившей из трех источников. Это данные Индекса верховенства закона, Международного обзора жертв преступности (International Crime Victim Survey) и социологического исследования Барометр мировой коррупции (Global Corruption Barometer). В этих опросах использовалась репрезентативная выборка участников из крупных городов в каждой стране, и им задавали вопросы об их отношении к жалобам, причем одновременно фиксировался их уровень образования. В частности, респондентов спрашивали, подавали ли они за прошлый год какие-то жалобы на услуги, предоставляемые различными государственными ведомствами в их странах (в том числе, на бюро записи актов гражданского состояния, на таможенные органы, на услуги здравоохранения, на налоговые органы, на учреждения по вопросам земли и т.д.), и ощущали ли они на себе нарушения со стороны полиции, а если да, то сообщали ли они об этом. В информации Международного обзора жертв преступности и Барометра мировой коррупции соответственно были данные по жалобам на преступления и коррупцию.

Результаты оказались очень разными, как по жалобам, так и по образованию. В Грузии число подававших жалобы людей оказалось равно 2%, а в Эфиопии 38. Процент выпускников вузов в одном городе на Шри-Ланке был равен четырем, а в одном из российских городов 71. Но в целом авторы пришли к выводу, что образование оказывает существенное влияние на жалобы. Средний общемировой показатель по жалобам составил 15,6%. Выпускники вузов в мире на 5,1% чаще, а выпускники средней школы на 2,8% чаще подают жалобы. Что касается жалоб на злоупотребления полиции и военных, то здесь авторы обнаружили гораздо более высокую и статистически более значительную вероятность подачи заявлений. Выпускники вузов жалуются на 8% чаще, чем выпускники школ при среднем показателе 47%. Что касается незаконных вторжений, то здесь разница между выпускниками вузов и школ составляет 10,2% (люди со средним образованием жалуются на вторжения в 5,2% случаев). А что касается вооруженных ограблений, то здесь выпускники вузов сообщают о такого рода преступлениях на 8,8% чаще. На этом основании авторы утверждают, что «влияние образования, и особенно высшего образования, на количество жалоб о преступлениях огромно». В совокупности, пишут они, результаты исследований показывают, что «образование способствует тому, чтобы люди жаловались на нарушения». Эти результаты также указывают на целый ряд других связанных с этим явлений. Связь между уровнем образования и привычкой подавать жалобы особенно сильна в автократиях и в развивающихся странах. Уверенность в том, что нарушающая закон полиция будет наказана, является сильным индикатором высокой вероятности жалоб по поводу злоупотреблений и заявлений о совершенных преступлениях.

Конечно, здесь есть определенные недостатки, как и во всех исследованиях. Во-первых, зависимость количества жалоб от уровня образования не очень хорошо прослеживается в странах, где живет высокообразованное население. Скорее всего, это объясняется тем, что в таких обществах «люди лучше знают, как реагировать на нарушения властей, и там меньше страха перед репрессиями». Люди менее образованные могут получить пользу и многое узнать у своих жалующихся соседей. Во-вторых, свою роль играют технологии. «Когда у человека есть сотовый телефон, резко возрастает вероятность того, что он сообщит о злоупотреблениях полиции или о взломе, хотя на жалобах на власть в целом это отражается не очень сильно» (наличие компьютера на это не влияет). Но в конечном итоге авторы приходят к заключению, что другие аспекты на количество жалоб не влияют. Это относится к уровню доходов, к доверию и к положению в обществе.

Авторы обнаружили уникальные последствия того, как уровень образования меняет взаимоотношения человека с государством. «Образованные люди просто лучше знают, как надо жаловаться результативнее, — говорят они. — Они грамотнее, лучше излагают свои мысли, больше знают о том, куда надо идти и как жаловаться». Более того, люди с высоким уровнем образования обычно меньше боятся полиции, потому что «знают законы и правила, а поэтому могут смелее противостоять представителям власти». Авторы подчеркивают, что эти данные могут и не доказывать причинно-следственную связь, однако их логика кажется вполне здравой. Другие опросы, проведенные на местах в более узких рамках, показали точно такие же последствия от образования: от жалоб на неэтичное поведение в округах Флориды до жалоб в провинциальных городах Китая.

Если предположить наличие хотя бы ограниченной связи между образованием, жалобами и подотчетностью властей, мы очень резко поднимем ставки. Приоритет образования имеет смысл для развивающихся стран и для их зарубежных доноров, потому что в этом случае будет легче бороться с коррупцией и со злоупотреблениями властей. Эти страны могут одновременно обрести выгоды от образования, полученного отдельными гражданами (готовность к работе и т.д.), и от того, что эти граждане смогут лучше контролировать государственные учреждения – все за счет одних и тех же инвестиций. Для развитых стран выводы исследования интересны тем, что они объясняют структурное неравенство, в частности, в городах. Что, если жалобы помогут объяснить, например, почему в образованных и более зажиточных предместьях Чикаго, где живут в основном белые, лучше инфраструктура, чем в южной части города, где проживают главным образом черные, менее образованные люди с низкими доходами? Может, районы облагораживаются и становятся лучше благодаря образованию и жалобам? Этот вопрос стоит исследовать.

Все страны должны поставить во главу угла вопрос об обучении людей тому, как надо жаловаться и предъявлять претензии. Последствия образования для таких жалоб в лучшем случае есть лишь побочный эффект обучения. Общество, стремящееся усовершенствовать власть, должно вкладывать средства и усилия в уроки гражданственности, на которых молодежь обучают тому, как защищать себя и свое окружение. В США в этой сфере образования немало пробелов, и чаще всего считается, что главное в гражданском участии это голосование (а с ним в Америке дела обстоят не лучшим образом). Обучение гражданскому участию, в том числе, тому, как подавать жалобы, поможет сделать так, чтобы государственные службы сосредоточивали усилия там, где это необходимо, или как минимум создавали архив оставшихся без ответа требований, что весьма полезно для информированности власти и для оказания на нее давления со стороны общества.

На самом деле, весьма удивительно, что такого рода воспитание гражданственности вне партийных рамок не стало элементом системы государственного образования. Разве не все согласны с тем, что власть должна нести ответственность и отчитываться перед народом? Научить школьника тому, что он может подать заявление на ремонт рытвины на дороге (например), или рассказать старшеклассникам о том, как составлять и направлять запросы в соответствии с Законом о свободе информации (особенно в связи с предстоящим упрощением этой системы) — это не должно казаться чем-то нереальным и неосуществимым. Это не сложнее, но наверное намного важнее многих тем, уже включенных в программы обучения.

Когда страны вкладывают средства и силы в образование, их власть становится лучше. Если жалобы помогают повышать ответственность, то обучение тому, как надо жаловаться, может дать огромные коллективные выгоды. Если «инакомыслие есть высшая форма патриотизма», как часто говорят, то жалоба может стать высшим мерилом общественного служения.

Стивен Лурье (Stephen Lurie), "The Atlantic "